美联储独立性遭受政治干预的历史及前景

特朗普自2025年1月开启第二任期以来，多次抨击美联储主席鲍威尔降息迟缓，甚至威胁解雇鲍威尔，市场对美联储能否保持独立性担忧加剧，一度引发美国市场“股债汇”同时下跌。特朗普在第一任期也曾多次抨击鲍威尔，指责美联储货币政策。特朗普的举动并非新鲜事。每当出现经济疲软、失业率上升或者是大选前夕，历任美国总统经常向美联储主席施压以刺激经济。格林斯潘在2018年10月接受美国财经媒体CNBC采访时说，“我在美联储工作18年半，收到了无数要求降息的备忘录、承诺和请求。我记得在政治领域，没有人说过‘我们需要加息，利率太低了'。”从格林斯潘的讲话可以看出，美国总统普遍倾向于宽松货币刺激经济。

美联储对于独立性极为重视。在美联储总部大楼一层大厅铭牌上刻有被誉为“现代美联储之父”马里纳·埃克尔斯（Marriner Eccles）的一句名言：“中央银行的管理必须完全脱离受政治或私人利益控制的危险（The management of the central bank must be absolutely free from the dangers of control by politics and by private interests， singly or combined）。”美联储获得独立性经历了漫长的发展过程，为确保美联储独立性美国国会建立了一整套机制。虽然20世纪80年代以来美联储总体保持相对独立，但未来继续保持独立性将面临越来越大的挑战。美联储能否保持独立性对于美元地位、通胀前景以及利率走势等方面都将产生深远影响，对全球金融市场也将产生明显的溢出效应。

美联储保持独立性的原因及制度安排

美联储保持独立性的原因

美联储保持独立性是美国国会以及美国政府在历史发展过程中确定的最有利于美国经济长期增长的一种制度安排。

实践中，美联储保持独立性主要有以下四个原因：一是稳定通胀预期。理论和实践均表明，更独立的中央银行能带来更低且更稳定的通胀率。如果中央银行独立性较弱，容易导致通胀预期脱锚，提高通胀中枢水平。因此，美联储保持较强的独立性有助于控制通胀，降低通胀风险溢价。二是减少货币政策不确定性。美联储的双重使命是最大化就业和稳定物价，在没有政治干预的情况下，基于对经济和通胀形势的判断制定和实施货币政策，政策可预测性较强。而如果政治干预较多，货币政策不确定性将大幅提升，给金融市场带来风险。三是专注于追求长期政策目标。由于货币政策存在明显的时滞效应，为了实现货币政策目标美联储在决策时需要采取长期视角。政治干预将导致货币政策决策短期化，进而加大经济波动。四是避免滥发货币。货币政策丧失独立性容易导致滥发货币为财政赤字融资，最终破坏经济稳定并引发通胀失控。这种长期损害可能在数年甚至数十年后才会显现，远超通常的政治周期。

美联储维持独立性的机制保障

数十年来，美联储之所以能够很大程度上抵御政治干预，保持相对独立，与美国国会为美联储建立的一整套制度框架密切相关。

在操作独立性方面，《联邦储备法》规定，美联储的两个职责为最大化就业和物价稳定。美国国会规定，货币政策讨论、决策和行动以及美联储与外国中央银行、外国政府及国际金融组织的交易不在美国政府问责办公室（GAO）的审查范围之内，以确保美联储能够独立制定和实施货币政策。

在预算独立性方面，美联储不从国会获得任何政府拨款，只需要将扣除运营成本后的收益上缴美国财政部即可。

在政治独立性方面，美联储理事任期较长且难以被轻易解职。美国国会规定，美联储理事的任期为14年，以使其免受短期政治压力的影响。另外，联邦储备委员会（FOMC）的12名票委中，除了7位美联储理事和纽约联储主席以外，剩余4位为地区联储主席。而地区联储主席由该地区联邦储备银行董事会提名，并经美联储理事会批准，且采用轮值方式担任票委，美国政府很难干预。

然而，美联储在享有高度独立性的同时也需要接受国会和公众的监督，不断提升货币政策透明度。美联储需定期向国会报告，并向国会和公众提供有关其政策行动、运营和财务状况的详细信息，公布独立会计师事务所对联邦储备系统财务报表进行的年度审计结果。同时，美联储还需接受GAO对其几乎所有职能和行动的审计。

美联储遭受政治干预并不鲜见

美联储遭受政治干预的历史回顾

自1913年美联储建立以来，虽然法律独立性（De Jure Independence）不断提升，但事实独立性（De Facto Independence）却出现显著波动。1951年以前，美联储形式上已经独立，然而货币政策仍很大程度上受美国政府和财政部的影响，事实独立性较弱。1951年美联储与财政部达成协议后，才真正摆脱财政部对于货币政策的影响。然而，美国政府以及国会等各方面对美联储的政治干预一直存在。最具代表性的案例是20世纪70年代尼克松政府时期（见图1）。

1971年，美国经济陷入滞胀，失业率基本维持在6%左右的高位，通胀率持续高于3%，最高值突破5%。为谋求1972年连任，美国总统尼克松向时任美联储主席伯恩斯施加空前压力，要求其放松货币政策。包括尼克松录音带和伯恩斯个人日记等大量证据显示，伯恩斯未能抵抗住尼克松的压力，被迫加大宽松力度。伯恩斯在日记中写道，尼克松敦促他“开始扩大货币供应，并预测如果不这样做将引发灾难”。事实上在20世纪60年代末马丁担任美联储主席期间，尼克松就曾要求美联储实施宽松政策刺激经济复苏，但遭到马丁拒绝。由于货币政策过度宽松，美联储于1970年、1973年和1974年启动的反通胀计划均未能取得成效。

除美国政府外，美国国会也曾多次干预美联储独立性。一是20世纪70年代中期，在水门事件后共和党总统福特执政期间，为加强自身在政策制定中的影响力，民主党占多数的国会试图强行推行其货币政策主张并剥夺美联储的金融自主权，美联储主席伯恩斯以及高层官员通过大量游说活动阻止了这一举措。二是1979年美联储主席沃尔克上任后，为应对高通胀大幅提高联邦基金利率，给经济带来严重冲击，美国经济在1982年出现了二战以来最严重的衰退。有鉴于此，多位民主党和共和党重要成员呼吁沃尔克辞职。民主党众议员拜伦·多根（Byron Dorgan）提出了一项弹劾美联储主席的法案，民主党众议员亨利·冈萨雷斯（Henry Gonzales）提出了一项废除美联储的法案，共和党众议员托马斯·科科伦（Thomas Corcoran）则提议恢复财政部长在美联储中的角色。然而，里根政府对沃尔克的货币政策给予了强力支持，上述法案