《欧盟资源行动计划》解读
当地时间2025年12月3日，欧盟委员会正式发布《欧盟资源行动计划》（RESourceEU Action Plan，以下简称《资源行动计划》）。作为对2024年《关键原材料法案》（CRMA）的延伸与深化，该行动计划围绕“去风险”“多元化”和“保障供应安全”等目标，进一步强化欧盟在关键原材料领域的政策协调与实施力度，反映出欧盟工业政策在当前国际环境下对经济安全与产业韧性的重视。
在全球关键矿产供应高度集中的背景下，《资源行动计划》提出通过供应多元化、本地加工能力建设与循环利用等路径，逐步降低对单一来源的依赖。从对中国的潜在影响看，《资源行动计划》的作用机制并不主要体现在传统商品贸易规模变化，而是通过多项制度性安排对中欧产业与投资关系产生深远影响。
政策背景
一是供应安全导向的政策强化。长期以来，欧盟在关键原材料领域高度依赖国际贸易与全球供应链体系，以满足内部产业发展的资源需求。然而，新冠疫情期间的供应链中断，以及乌克兰危机引发的能源危机，使欧盟在高度依赖外部资源供给方面所面临的风险更加凸显。《欧盟能源转型计划》（REPowerEU）在能源领域率先确立了“安全优先”的政策取向，而《资源行动计划》则将这一逻辑系统性延伸至关键原材料领域。
二是多重外部压力下的政策应对。《资源行动计划》是在多重外部环境变化背景下形成的重要政策举措。近年来，部分关键原材料全球贸易政策的变化，使欧盟更加关注对单一来源依赖所带来的潜在供应风险。同时，美国《通胀削减法案》（IRA）通过税收激励和补贴措施强化对相关产业投资的吸引力，也对欧盟产业竞争环境产生了影响。在当前国际环境下，欧盟更加重视通过多元化渠道和伙伴关系来降低关键原材料供应风险。
三是提升产业竞争力的政策工具。在应对外部挑战的同时，《资源行动计划》还承载着提振欧洲绿色工业竞争力的核心任务。当前，电池、新能源汽车、风能等绿色产业的发展高度依赖关键原材料。在绿色产业快速发展的背景下，关键原材料供应的稳定性被视为影响欧盟产业竞争力的重要因素。因此，《资源行动计划》既服务于关键原材料供应安全，也被欧盟视为支撑绿色产业竞争力的重要政策工具。
《资源行动计划》的政策工具箱
《资源行动计划》拟通过融资支持、制度协调与监管优化等手段形成政策组合，加快落实《关键原材料法案》的供给安全目标，推动欧盟从分散市场治理向更具政策协调性、战略性供应链管理方向转变（见表1）。
设立多元融资机制
在融资支持方面，《资源行动计划》计划在发布后的12个月内动员接近30亿欧元，用于支持优先级关键原材料项目落地。为实现这一阶段性融资动员目标，欧委会同步规划设立关键原材料融资中心（CRM Financing Hub）。该融资中心预计于2026年进入运作阶段，重点承担项目与资金强化对接、风险分担与融资结构优化等职能，通过公共资金在早期阶段发挥去风险作用，提升矿山、冶炼及回收等高波动性项目对私人资本的吸引力，从而整体改善关键原材料项目的可融资性与商业可持续性。
强化中央协调与战略采购
在制度协调方面，《资源行动计划》强调欧盟层面供应链协调与战略响应能力建设。一是计划于2026年设立欧洲关键原材料中心（European CRM Centre）。整合成员国需求监测、联合采购、战略库存协调和市场情报等功能，以增强欧盟整体谈判能力与风险应对效率。二是启动原材料平台与联合采购机制。拟在2026年3月开展首轮需求撮合，促进锂、稀土等关键材料需求整合并推进长期承购协议，以提升上游议价能力与产业链可持续性。三是计划启动战略储备试点。《资源行动计划》正在酝酿战略储备框架试点，通过建立库存轮换、物流与应急释放机制，提高对突发供应冲击的应对能力。
资源安全与环保再平衡
在监管优化方面，《资源行动计划》试图在资源开发与环保规范之间寻求新的动态平衡。一是简化环境许可程序。依托《关键原材料法案》确立的制度框架，欧盟推动成员国设立单一联系点（Single Point of Contact），简化跨部门审批流程，以确保战略项目的许可周期不超过《关键原材料法案》规定的时限（采矿项目不超过27个月，加工项目不超过15个月）。二是计划于2026年二季度审查并可能修订《水框架指令》（WFD）。这将为具有战略意义的采矿项目引入更灵活的豁免机制。三是计划限制关键二级原材料（废料）出口。《资源行动计划》提出，将通过调整欧盟废物分类和出口监管体系，对含永磁体的废料及相关产品进行出口限制；将出台针对铝废料的出口控制措施，并视市场监测情况考虑对铜废料采取类似措施。同时，废旧锂电池与黑粉将因纳入危险废物分类而禁止出口到非经济合作与发展组织（OECD）的国家。通过加强出口监管，欧盟意在将关键二级原材料更多留在境内，从而培育本土回收与再制造产业链。
《资源行动计划》对中国的可能影响
关键矿产供应链加速重构
《资源行动计划》旨在推动欧洲关键矿产供应链实现从当前“单一集中”向“多源分散、欧盟本地化、循环再利用”的结构性转型。目前欧盟在重稀土、稀土永磁体、电池材料等关键领域对中国存在高度依赖，其中重稀土几乎完全依赖中国供应（接近100%），稀土永磁体约98%由中国提供。此外，在锂、镍、钴等关键矿物的精炼环节，中国占据主导地位。这种对单一国家的供应依赖，使欧盟在战略经济竞争中面临脆弱性。
为此，《资源行动计划》的核心战略是通过扶持关键矿产战略项目，实现供应链的多元化重构与本土化替代，从而降低对单一来源国的依赖水平。欧盟委员会的测算显示，到2030年，《资源行动计划》所支持的各类战略项目可在一定程度上缓解供应链集中度过高的问题，但短期内仍难以完全摆脱对单一国家的依赖。从“2025年基准情景”到“2030年战略项目投产情景”（见表2），欧盟的稀土开采对单一国家依赖度有望从95%显著降至42%，镓的依赖度可从71%降至17%，锗则从45%降至0%。而在更为技术密集、资本密集且规模效应明显的中下游环节（如稀土永磁体制造），对中国的依赖降幅较为有限，仅从90%降至80%，反映出欧盟产业链中下游环节短期难以摆脱对中国技术与成本优势的结构性依赖。
具体到稀土产业链，作为欧盟供应链中比较突出和敏感的脆弱环节，欧盟的政策路径体现为“上游多元化、中游能力补齐、下游循环再利用”的组合策略。同时，通过严格限制磁体废料出口并强制回收再利用，计划在欧洲境内形成约20%的永磁体供应自给能力。但即使欧洲成功实现矿石来源多元化，仍然难以突破中国在稀土分离和磁体制造环节的技术与成本壁垒，因此短期内依旧面临供应链中下游环节的结构性制约。
在锂电池产业链方面，《资源行动计划》的实施则可能削弱中国作为全球锂盐精炼中心的地位。目前全球锂资源端高度集中于澳大利亚、智利等地区，但中国企业在锂盐精炼及正极材料制造方面处于绝对领先地位。《资源行动计划》则大力支持欧洲本土锂矿开发，并推动关键的精炼加工环节留在欧洲境内。一旦形成规模化的本地供应能力，势必改变全球锂盐和正极材料产业的区域分工格局。这一趋势已经促使中国锂行业企业不再满足于简单的锂盐出口，纷纷加速在欧洲及其他地区设立本土化生产设施。《资源行动计划》的政策客观上成为中国锂产业加快国际化布局的重要推动力。
而镓、锗等战略金属的依赖度下降更为明显，反映出欧盟政策优先级的调整：优先突破在高科技产业中“卡脖子”的战略性关键矿物。与锂、镍、钴等大宗电池金属相比，镓、锗等金属在半导体、光电技术与国防工业等领域具有更强的战略属性。一旦《资源行动计划》成功推动本地冶炼和回收产业链落地，欧盟不仅可降低关键矿物供应链的外部冲击风险，还将在国际贸易与出口管制领域掌握更多主动权与谈判筹码。
外商投资转向欧洲，“关税跳跃”挑战凸显
面对《关键原材料法案》带来的监管压力、《资源行动计划》在补贴政策上的排他性，以及欧盟对中国电动汽车实施的反补贴关税，中国企业的应对策略出现了明显转变——即从传统的“产品出口”转向以“产能输出”为核心的投资布局（即“关税跳跃”战略，指企业为规避进口国加征的高额关税，而将生产设施从原出口国迁移至目标市场国家或第三方国家的一种商业策略。其核心目的是通过本地化生产，使产品在目标市场内被视为“国产”，从而避免或减少关税成本）。中国企业通过“关税跳跃”进行的本土化布局虽然短期有效，但随着欧盟供应链审查力度加强与反补贴措施趋严，这一战略的长期可持续性与成本优势将面临较大的挑战与不确定性。
中国企业为规避欧盟不断提高的进口关税壁垒，正加速在欧盟境内布局生产设施，尤其是在西班牙和斯洛伐克等国家大规模设厂。此类产能转移不仅能以“欧洲制造”的身份有效规避欧盟进口关税，还旨在满足《关键原材料法案》规定的“本土加工比例”（40%目标）。荣鼎集团（Rhodium Group）数据显示（见图1），2024年，来自中国的对欧盟及英国的对外直接投资（FDI）回升至100亿欧元，同比增长47%；其中绿地投资达59亿欧元，同比增长21%。行业集中度方面，电动汽车相关项目主导绿地投资，吸纳了49亿欧元，占中国对欧绿地投资的83%。地域集中度方面，匈牙利成为首选的投资目的地，吸引了31亿欧元的中国投资，占中国对欧投资总额的31%。
《资源行动计划》一方面承认了中国企业通过本地化生产短期内规避贸易壁垒的有效性，另一方面又引入了更严苛的供应链监管与反补贴工具，或提升了中国企业在欧运营的隐性门槛。一是强化对本土加工的穿透式供应链审查。《资源行动计划》不仅限于《关键原材料法案》提出的欧盟境内40%加工能力要求，更将其与供应链来源地集中度挂钩，即“单一第三国原材料供应比例不得超过65%”。这意味着，如果中国企业仅简单地将加工环节移至欧洲，而上游关键原材料依然高度依赖中国供应，则将难以获得欧盟“战略项目”资质认证或相应的融资支持。二是利用《外国补贴条例》（FSR）堵截关税规避的后门。《资源行动计划》与《外国补贴条例》相配合，形成了一整套新的贸易防御机制。即便生产设施建在欧盟，只要其母公司在中国境内接受了政府补贴（如低息贷款、土地优惠或税收减免），欧盟均可依据《外国补贴条例》启动调查，并采取针对性措施，削弱中国企业在欧洲的成本竞争优势。
出口管制下的废料竞争
《资源行动计划》中对中欧贸易产生直接影响的政策，是对二级原材料（废料）出口实施的限制措施。这种管制不仅仅是一般意义上的贸易限制，更意味着欧洲再生资源产业链的内循环战略将对中国高端金属制品产业链带来长远的成本与结构性冲击。
2024年，欧盟向非欧盟国家出口可回收原材料3570万吨，同比下降8.2%，但仍处于历史高位。其中金属类废料出口占比最高，达1900万吨（53.3%）；其次为纸张和纸板（550万吨）和有机材料（440万吨）。欧盟凭借其高品质分选体系，是全球重要的金属废料出口方，中国长期是主要买家，欧洲废料也成为中国再生金属冶炼的低成本原料来源。本次《资源行动计划》拟重点限制的铝废料和铜废料中，中国均为重要采购国。2024年，欧盟铝废料出口达126万吨，创历史新高，向中国出口15.2万吨，占比12%（见图2）；欧盟向中国出口的铜废料约为26.7万吨，占欧盟铜废料出口总量的43.9%（见图3）。
然而，随着《资源行动计划》相关政策落地，欧盟计划禁止向非OECD国家出口特定类别的废料，或是施加极其严格的环境合规标准。这将使得欧洲废料向中国出口在经济上逐渐失去吸引力，甚至在法律上变得不可行。这一系列措施对中国再生金属产业链的影响可分为两个层次：一是直接推高中国再生金属原料成本。欧洲标准化的工业废料由于成分均匀、杂质少，处理效率远高于国内的混合废料，是中国再生金属企业降低生产成本的关键。如果欧盟废料供应被切断，中国企业不得不更多转向处理国内复杂成分的废料，或者高价采购原生铜矿及非洲、东南亚来源的替代废料，或将导致再生金属的生产成本上升。二是间接提高中国产品出口欧洲的碳关税成本。以铝为例，中国是全球重要的再生铝生产国，使用再生铝对降低电动汽车零部件等产品的碳足迹意义重大。一旦来自欧洲的优质废铝进口受限，中国企业不得不转向碳排放更高的电解铝或从更远地区采购废料，这将大幅提升产品的全生命周期碳排放水平，使中国生产的零部件在出口欧洲时面临更高的碳边境调节机制（CBAM）关税负担。
作者系兴业证券经济与金融研究院可持续金融资深研究员