借鉴反洗钱经验 完善外汇市场微观监管体系

“风险为本”的反洗钱监管理念，是由国际上最具影响力的政府间反洗钱和反恐怖融资组织、全球反洗钱和反恐怖融资标准的制定机构——反洗钱金融行动特别工作组（Financial Action Task Force on Money Laundering，FATF）在2012年提出的，旨在通过创新监管机制和监管理念来提高反洗钱的工作效率。而这一监管理念，对于构建我国“宏观审慎＋微观监管”两位一体的外汇管理框架和完善外汇市场微观监管体系而言，同样具有一定的借鉴意义。

“风险为本”的理念特征

“风险为本”的管理理念体现出两个主要特点：一是更强调“预防性措施”，即在降低洗钱或恐怖融资风险之前，要先识别、评估洗钱或恐怖融资的风险。二是注重发挥各类监管资源的最大潜力。反洗钱监管资源（包括资金、人员、设备等）是有限的，只有高效利用有限的监管资源，才能确保反洗钱监管的有效性。

“风险为本”管理理念的上述两大特征，对金融机构和监管部门的反洗钱实践均具有重要意义。一方面，在更注重“预防性措施”的理念指导下，金融机构可以根据自身的业务规模、客户特点和特定的风险敞口，构建可塑性和适用性更强的风险管理框架，并通过不断调整风险识别标准，确保自身风险管理框架的持续性和有效性；另一方面，在“优化资源配置理念”的指导下，监管部门可以根据不同金融机构的风险异质性，构建差异化的监管框架，有效降低反洗钱监管制度的运行成本，提升反洗钱监管资源的配置效率。

从反洗钱监管的实践看，相较于“规则导向”原则，“风险为本”的原则对于金融监管制度的现代化发展具有更强的现实意义。其一，在经济全球化和金融自由化的大背景下，金融风险日趋复杂多变，并呈现出隐蔽性、传染性、急剧性等特征。“风险为本”原则赋予了风险管理部门更强的灵活性。监管当局可以将监管资源更多地集中于重大风险领域，从而更好地守住不发生系统性金融风险的底线。其二，随着金融业专业化分工特征不断加强，不同的金融机构往往会面临异质性金融风险。“风险为本”原则使金融机构具有更强的自主性。金融机构可以在“展业三原则”的基础上构建符合自身经营特征的风险管理框架，从而在履行好风险防控职责的同时，在一定程度上降低合规压力。其三，“风险为本”原则改变了传统意义上监管者与金融机构之间的对立关系，二者可以在防控金融风险的各个领域建立合作互补关系。显而易见，无论是在反洗钱监管领域，还是在外汇市场的微观监管领域，上述三点同样适用。

“风险为本”的国际监管经验

德国联邦金融监管局在风险管理上主要有以下工作流程。首先监管当局会从两个维度评估金融机构的风险：一是评估金融机构潜在的洗钱或恐怖融资风险，主要基于地域、业务范围、产品结构、客户结构和分布状况五个基本风险标准进行评估。其中，客户结构的评估在整体评估中权重最大。二是评估金融机构实施反洗钱或反恐怖融资预防措施的有效性，包括反洗钱的履职情况、IT监测、了解客户等措施，必要时还需考虑集团合规性。其次，根据评估结果将金融机构风险划分为高、中、低三类风险等级，对高风险机构实施强度更大的现场检查，对低风险机构则只采取非现场检查。如对高风险金融机构，可以定期开展专项检查；而对于低风险的金融机构，则可以每两年开展一次评估。

新加坡金融管理局主要从两方面对金融机构开展评估：一是评估单个金融机构可能对新加坡金融体系、整体经济和声誉产生的潜在影响。二是评估金融机构业务活动的固有风险，包括洗钱或恐怖融资及扩散融资风险，以及管理和控制风险的能力。根据评估，新加坡金融管理局将金融机构划分为不同监管重要性的四个类别，并采取有区别的监管措施。如对类别1和类别2的金融机构，将采取更为严格的监管措施，包括分配更多的监管资源，开展更为频繁的检查，由更高层级的监管机构对其加强监管、开展风险评估等。

中国香港金融管理局则根据其发布的《防止洗黑钱及恐怖融资活动的指引》等文件，要求金融机构对不同类别的客户和业务建立有针对性的管理机制。金融机构在进行风险评估时，要充分考虑客户的自身情况、交易对手、业务种类等信息，