从外汇体制历史作用的转变看中国特色外汇体制发展之路

新中国成立以来，尤其是改革开放以来，我国外汇体制经历了多次重大调整和改革，外汇体制的历史作用发生了根本性的变化。过去的经历表明，中国走出了一条中国特色的外汇体制发展之路。展望未来，中国特色外汇体制发展之路还将有广阔的发展前景。

我国外汇体制演变和改革的历史进程

从新中国成立至今，我国外汇体制大体上经历了四个发展阶段。第一个阶段是20世纪50年代初至20世纪70年代末以前，此为计划经济时期，外汇领域实行高度集中统一的管理模式；第二个阶段是20世纪70年代末至1993年，此为改革开放的早期阶段，外汇管理以及其他领域中的“双轨制”是此时期的特点；第三个阶段始自1994年，我国外汇市场步入快速成长和规范发展的新阶段；第四个阶段起于21世纪初，以中国加入世界贸易组织和成功应对2008年国际金融危机为标志，我国外汇体制在多个时间节点上进行重大调整和改革，中国成为全球瞩目的外汇资源大国，人民币跻身进入世界重要货币行列。

在计划经济时期，国家对外汇市场实行集中管理，企业和个人不可自行进行外汇交易，企事业单位的外汇收支统统纳入各地区和各部门的年度计划，人民币与外币的汇价完全由计划机关决定并由专门的银行机构负责执行。20世纪70年代初，在布雷顿森林体系摇摇欲坠和美元数次爆发危机之际，我国依据当时的国际金融形势，适时地在一定范围内调整了人民币汇率机制，并为吸引华侨外汇汇款（以下简称侨汇）出台了若干优惠和便利措施。总体而言，外汇体制上的集中管理模式一直持续至20世纪70年代末。

改革开放使古老的中国经济焕发青春活力，长期受到抑制的外汇市场重获新生。针对外汇管理的新需要和外汇市场的日渐复苏，1979年国务院批准设立国家外汇管理总局。此举意味着我国外汇领域有了专门管理机构，这不仅有利于积极贯彻执行国家在外汇领域的方针政策，还可针对外汇领域的新问题向国家提出政策建议，推动外汇管理体制改革和外汇市场发展。1980年颁布的《中华人民共和国外汇管理暂行条例》以法规形式首次明确企业可留存外汇，银行接受个人外汇存款，中国接受国际贷款和外商直接投资，外汇市场在国家指导下有序发展，等等。这些规定意味着，外汇供给来源日趋多样化，企业出口创汇的活力不断增强，企事业单位和个人以多种形式参与外汇交易，外汇领域并行计划管理和市场调节双重机制。

外汇领域中的“双轨制”也体现在人民币汇价上。按照当时的规定，人民币与外币的牌价在贸易结算与非贸易结算上有着显著差别（后者主要适用于跨境旅行者和侨汇等项目），外汇调剂市场上的汇价与银行挂牌汇价也有差别，这些都是“多重汇率”的表现。在国内数次出现通胀爬升和进口需求快速增长的背景下，人民币挂牌汇率面临不断调整的压力。在20世纪80年代后半期和90年代初期，国内通胀一度达到两位数，人民币贬值压力陡增，外汇市场上的计划管理模式及“双轨制”遭受严重冲击。

1994年初，我国实行外汇管理体制重大改革，在三大事项上推出新举措。一是取消多重汇率，实行“汇率并轨”，各领域都适用统一的汇率，这就是当时所说人民币汇率“建立以市场供求为基础的、单一的、有管理的浮动汇率制”中“单一的”一词之含义。二是企事业单位不再保留外汇留成，而是实行银行结售汇制度，即企事业单位的外汇收入按牌价卖给银行，其正常范围内的外汇需求可按牌价从银行购入并用于对外支付。这里所说的“正常范围”，实际就是指经常项目内的各种交易，包括货物贸易、服务贸易、跨境薪酬支付和收益汇兑以及单边转移。中国政府于1996年宣布实现人民币经常项目可兑换即以此为依据。三是建立全国统一的银行间外汇交易市场，以此取代原来的外汇调剂市场，人民币对主要外币的基准汇率在该市场形成。“以市场供求为基础的”人民币汇率形成机制即指人民币对主要货币的汇价由该外汇市场的供求双方依据既定交易规则决定；“有管理的浮动汇率制”则指该外汇市场的重要参与者包括作为中央银行的中国人民银行，其在该市场的外汇买卖操作对人民币汇率具有重要影响。就此而言，在人民币汇率形成机制上，银行间外汇交易市场体现了市场决定和央行调节的双结合，是中国特色的外汇市场管理体制，也是适应中国社会主义市场经济的新型外汇体制。

1994年外汇管理体制改革还包括停止发行外汇兑换券和取消外汇收支的指令性计划。这些措施意味着中国在外汇领域基本告别传统的行政调节方式。1996年颁布并开始实行的《中华人民共和国外汇管理条例》确认银行间外汇市场和外汇零售业务对多家银行业金融机构开放，外汇收支管理参照国际收支分类项目安排，规范跨境资金流动和外债管理的审批流程，等等。

1994年外汇管理体制改革所建立的中国特色外汇体制顺应了中国社会主义市场经济的新发展需要，经历了1997—1998年东亚金融危机带来的严重调整，支持和促进了国民经济的内外平衡和稳步增长。

进入21世纪后，我国外汇体制进入新发展时期，此时期外汇体制和人民币汇率形成机制经历了多次重要调整和改革，对外金融开放不断迈出新步伐，人民币国际化也不断取得新成就。2001年中国加入世界贸易组织和中国成功应对2008年国际金融危机都有力推动了此时期中国外汇体制的发展。

1994年外汇管理体制改革以来，中国出现持续性贸易顺差和经常账户顺差；2001年中国加入世贸组织后，中国国际收支顺差格局继续增强。在此背景下，我国在外汇市场对外开放方面几乎年年都有重要举措出台，促使外汇市场对外开放程度不断升高。2002年，推出“合格境外机构投资者（QFII）”制度，为跨境投资资金流入提供程序性便利。2006年，推出“合格境内机构投资者（QDII）”制度，为国内金融机构和投资机构从事境外投资提供程序性便利。QFII和QDII两项举措意味着中国在资本项目开放上迈出新步伐。2007年，出台《个人外汇管理办法实施细则》，对个人实行5万美元便利化结售汇额度管理。该措施不仅极大便利了中国居民出境旅游、跨境购物和资助子女留学等行为，而且也体现了中国保持国际收支平衡和维护人民币汇率基本稳定的信心。

2005年的“7·21”汇改确立了人民币“以市场供求为基础、参考一篮子货币进行调节、有管理的浮动汇率制度”。此前，人民币在银行间外汇市场的汇率形成过程高度关注人民币与美元之间的汇价，“参考一篮子定价”的做法意味着人民币汇率具有较大的灵活性。事实上，2005年后数年中，人民币对美元以及其他多种国际货币的汇价表现出显著的弹性，且在波动中呈现升值趋势。进入21世纪第二个10年以来，针对中国经济结构转型的需要和日趋复杂的国际经济环境，2015年“8·11”汇改强调人民币兑美元汇率中间价报价要参考上日收盘汇率，以反映市场供求变化，旨在提升人民币汇率的弹性。自那以来，人民币汇率在保持基本稳定的同时，短期弹性（短期波动性）有一定提升，反映了中国特色外汇市场的新形势和新特点。

在中国经济持续增长和国际地位不断上升的大背景下，人民币国际化提上议事日程并稳步发展。2009年开始跨境贸易人民币结算的试点，此后人民币在中国跨境贸易和交易中的结算比例保持上升趋势。2015年，经过数年准备的人民币跨境支付系统（CIPS）投入运行，其升级版自2018年起为更多境内外客户所使用。2016年人民币进入国际货币基金组织特别提款权构成货币篮子，并列于美元、欧元、日元和英镑。在国内外多种因素的推动下，人民币成为国际离岸金融市场交易活跃的品种，外国货币当局持有的人民币金融资产不断增多。人民币国际化成为中国外汇发展的新高度和新领域。

外汇体制在各个时期的基本作用及特点

改革开放以来，尤其是20世纪90年代中期以来，中国从频繁出现的贸易逆差转变为持续性的贸易顺差，从不停遭受外汇短缺转变为经常性的外汇充裕，进而成为世界上的贸易大国、外汇资源大国和国际净债权国。这些变化离不开外汇体制和人民币汇率形成机制的改革调整，离不开中国特色外汇市场的成长和壮大。如何看待外汇体制在各个历史时期的作用及其转变，关系到怎样去展望中国特色外汇体制发展之路的前景，因而值得认真思考。

观察外汇体制在各时期的作用，可从政策意图、政策工具和政策效果等角度来考虑。在计划经济时期，外汇体制的主要政策意图显然是阻断外汇市场的内外联系，服务于封闭型的计划经济模式，当时的政策工具主要是行政手段，而人民币汇率那时实际上主要发挥核算工具的作用，有时在一定程度上也发挥为大型投资项目和工业设备节省进口成本的作用。总的说来，外汇政策在计划经济时期的作