2025年经济目标兼顾当下与长远

2025年《政府工作报告》（以下简称《报告》）延续2024年底中央经济工作会议“稳中求进、以进促稳”的总基调。在综合考量国内外形势和各方面因素的基础上，提出2025年主要经济目标，即国内生产总值（GDP）增速5%左右、城镇调查失业率5.5%左右、城镇新增就业1200万人以上、居民消费价格指数（CPI）增速2%左右等。《报告》正视实现目标面临的挑战与困难，对全年经济工作以及政策制定与实施进行详细部署安排，为实现经济增长目标打下良好基础。

经济目标的设定兼顾中长期战略要求与微观主体信心维稳

5%的GDP增速目标“兼顾需要和可能”，体现了以经济发展为先的总思路，有助于提升市场信心、稳定预期。尽管当前面临外部压力增大、内部困难增多的挑战，2024年四季度以来，在一揽子增量政策支持下，经济运行积极因素持续增多，为2025年开局奠定良好基础。今年以来，“两新”扩围、专项债收储、提振消费等政策加快落地，支撑供需两端经济指标延续改善，尤其是“两新”领域对部分投资和消费品零售形成持续拉动，房价、股价企稳迹象显现，制造业采购经理指数（PMI）重回扩张区间。后续，在稳增长政策持续发力、化债约束缓解、房价企稳、科技创新助推新动能发展及资产负债表修复等多重利好支撑下，我国经济有望实现5%增长。5%的经济增长目标既衔接了“十四五”规划收官任务，也为“十五五”期间科技攻关预留改革窗口期，体现了“迎难而上、奋发有为的鲜明导向”。同时，5%的增速还考虑到了2035年实现经济总量或人均收入翻一番的目标，对2021—2035年的平均经济增速需要达到4.73%左右的需求。

CPI增速目标首次从3%左右下调为2%左右，目标设置更加务实。价格低迷是当前制约供需良性循环的主要问题之一。近两年，我国CPI同比持续低位徘徊，工业生产者出厂价格指数（PPI）同比连续28个月为负，明显偏离常态化的3%既定目标。尽管今年以来CPI中部分工业消费品和服务价格稳中有涨，PPI降幅有所收窄，但价格水平总体仍持续承压。两会将CPI目标从3%左右调整到2%左右，向当前的价格水平靠拢的同时也反映出政策对价格的关注程度有所提升。考虑到经济活动和政策落地都需要传导至微观主体才能生效，微观主体信心不振会弱化宏观政策的实际效果，后续应更加重视价格问题与名义增长。实现2%左右的目标还需“各项政策和改革共同作用”，特别是在需求端发力。此外，《报告》延续了2024年9月以来将资产价格纳入宏观调控体系的思路，强调“稳住楼市股市”，有助于更好修复微观主体资产负债表，提升市场信心。

就业总量和结构矛盾交织下，城镇新增就业1200万人以上体现了稳就业促民生的决心。推动就业扩容提质既是最基本的民生，也是提高居民收入、扩大社会消费的有效途径，更是提振内需、稳定社会信心的基础。当前我国就业形势仍面临严峻挑战。总量方面，2025年高校应届毕业生数量预计达1222万人，比上年增加43万人；结构方面，随着产业结构调整、技术加速迭代、人口结构变化，先进制造业、数字经济、银发经济等更多新的就业“蓄水池”涌现，人才供给或难以快速匹配市场需求，个别行业将出现较多人才缺口。在当前部分企业生产经营较为困难的背景下，2025年城镇调查失业率5.5%左右、城镇新增就业1200万人以上与2024年的就业目标一致，充分体现了政策加大稳就业力度的要求和促民生的决心。

各经济目标相互协同，共同服务于我国中长期的战略目标。“5%+2%”的组合目标或成为今年宏观调控的基准情景，适度的通胀目标与中速增长相匹配既是短期稳增长的要求，也与引导资源向科技创新、产业升级等领域倾斜的中长期改革政策基调相一致。此外，城镇就业和经济增长目标往往是“一体两面”。近年来，我国GDP每增长1%可带动约240万人就业。因此，2025年实现城镇新增就业1200万人以上的目标，隐含着经济增长为5%的目标要求，共同服务于我国中长期的战略目标。

全方位扩大内需，坚持在发展中逐步化解风险

在2024年135万亿元经济总量的基础上，2025年我国GDP每增长1%所带来的经济增量，相当于2015年同等经济增速所需增量的2倍。这就要求经济发展必须突破传统的路径依赖，通过消费升级、产业转型等谋求高质量发展。为了实现2025年的经济增长目标，政策应从全方位扩大内需着手，坚持在发展中逐步化解风险，重点关注消费、科创、民营经济和重点领域风险化解。

提振消费将成为扩内需的主要抓手

从趋势性、结构性因素看，我国消费潜力释放仍面临居民资产负债表受损、就业形势严峻，居民收入分配失衡与结构矛盾突出等诸多制约因素。《报告》延续将“全方位扩大国内需求”置于首位的安排，提出“实施提振消费专项行动”。目前，《提振消费专项行动方案》（以下简称《方案》）已于3月16日正式落地，其中有两点值得重点关注：

一是实施“城乡居民增收促进行动”。《方案》从促进工资性收入合理增长、拓宽财产性收入渠道、多措并举促进农民增收和扎实解决拖欠账款问题等四方面着手提高城乡居民收入。考虑到居民的消费倾向取决于永久收入预期，政策上仍需从根源上改善居民收入就业预期、减少资产价格下跌对居民财富的影响，着重解决民生领域的短板问题。后续来看，提振消费的政策工作重在落实，包括发挥国有企业就业引领作用，扶持中小微企业稳岗扩岗；引导长期资金入市维稳股市和楼市；加大对农村地区中低收入人群的民生支持，完善社会保障体系，优化税制并强化税收调节等。

二是更加重视服务消费的提升。当前，我国正处于向服务消费主导的结构转型的关键过渡期。截至2024年，我国服务消费占总消费支出的比重约为46%，明显低于发达国家日本（55.9%）和美国（68.5%）。过去一年来，商品消费补贴作为我国消费政策的着力方向之一取得了积极成效。但笔者研究发现，国际经验显示商品补贴政策虽能短期撬动消费回升，却易陷入需求预支、效果边际递减的困境。因此，在继续发挥“两新”“两重”对消费和经济增长的拉动作用的基础上，可尝试将消费补贴领域拓展至服务消费，以填补后续商品消费补贴效果退坡带来的需求透支效应。后续，要重点落实《方案》中“优化‘一老一小’服务供给、促进生活服务消费、扩大文体旅游消费、推动冰雪消费、稳步推进服务业扩大开放”等政策举措。建议可以在养老、医疗、教育等领域推进负面清单管理，将养老、托育等基础服务设施建设融入城市规划、更新以及老旧社区改造中，加快长护险制度的落地和完善，挖掘类似“养老班列”“适老化改造”的增量服务需求等。

科技创新赋能内需拓展，“两重”仍是主要支点

科技创新正日益成为扩大内需和推动经济增长的重要引擎。2025年，仍要继续发挥基建的支撑作用，但重点应转向提升投资效益，增强对科技创新的投入。一是“两重”领域要紧扣国家发展战略，严控过去